15 社会福利计划是在援助与激励之间拔河

贫穷与福利计划:社会保障网不应是令人难以起身的吊床,而应能缓冲你掉落下来时的力道,并让你再弹上去。

市场可以轻易地为某些人创造高收入,而让其他人处于贫穷状态。市场经济中,会有一些幸运、占优势、有才干或是非常努力工作的人,最后拥有高收入;也会有一些不幸、居劣势、有缺陷或是明显懒惰的人,最后陷入贫穷。

但是,经济学家所说的“贫穷”是什么意思?如何决定贫穷线或贫穷率?回到20世纪60年代,当时美国政府还没有对贫穷做出官方定义。1963年对贫穷家庭的操作性定义是年收入低于3000美元的家庭,这里没有因小孩数量或是单亲、双亲家庭而做调整,而且事实上,并没有强烈的理由支持这个数字,它只不过是一个好看的整数。当时的统计学家兼经济学家莫莉·奥珊斯基(Mollie Orshansky)在社会保障总署任职,该机构的任务是让社会福利能为穷人提供足够的收入。而她先前在农业部的工作,是统计养活不同规模的家庭要花多少钱。奥珊斯基因此有创意地结合这两个概念,以食物成本来决定生活成本,从而得出贫穷的定义。

找出“贫穷线”的故事

奥珊斯基对贫穷的定义,是先确定给所有家庭成员提供基本饮食要花多少钱(采用此数据的优点在于,它会根据家庭规模自动调整)。首先,奥珊斯基用农业部的“节约食物计划”,也就是必要食物的成本,根据年龄、小孩人数、父母人数等的变化,决定了62个不同类型家庭的食物预算,而且把农业家庭分开计算,因为他们可自己种植部分食物。

随后,奥珊斯基主张食物支出应该约占家庭预算的1/3。这个数字来源于1955年的一项研究,该研究发现1/3是全国家庭的平均值。她把每个类型家庭的食物预算乘以3,得出62个家庭类型的贫穷定义。接着,她指出此系统背后的基本理由,那就是照料家庭涉及取舍的考虑。她说:“穷人不只是较没钱而已,他们的钱根本不够用。穷人无法在花钱买一个生活必需品的同时,不从手里拿走另一个。”如果人们要在生活必需品之间做取舍才能养家糊口,那么就已符合贫穷的定义。

奥珊斯基请人口普查局计算有多少美国公民落在她定义的贫穷线之下。人口普查局之前公布过根据家庭规模调查的家庭收入,但没有更细化的数据,比如户主的性别、孩子的年龄等。最后,人口普查局估算出,当年约有2000万个美国小孩生活在贫穷线以下的家庭。

奥珊斯基的贫穷定义很快传开,1964年首见于重要的政府报告,1969年成为政府的官方定义,直到今天仍然在沿用,只有些微调整。个别针对农业家庭与女人当家的家庭所做的贫穷线在1981年废止,并新增了有八个或九个小孩的家庭类型。

正如奥珊斯基所强调的,贫穷线定义的实际收入并不高。例如,2010年四口之家(父母两人和两个小孩)的贫穷线是22,162美元。我们说这个家庭在食物上花了收入的1/3,也就是每年7387美元或是每天约20美元。每天三餐、每餐四人,可得出全年每人每餐约花1.66美元,这的确不是一个很高的生活水平。

衡量贫穷的任何方式,都容易遭受一连串的质疑。举例来说,奥珊斯基的公式是基于家庭把收入的1/3花在食物上的假设,但家庭对食物的平均支出在过去几十年实际上是下降的,目前大约是1/5,然而,我们一直没有改成用食物预算乘以5来计算贫穷线。此外,奥珊斯基使用的节约食物计划,并不能代表每天的生活水平,它只意味着家庭在一段有限时间内勉强糊口。很少有家庭会每天只吃燕麦片、豆荚与甘蓝组成的最基本的食物。

奥珊斯基设立的贫穷线,每年都根据通货膨胀率进行调整,因此会随着时间的推移而上升。但为了反映经济增长和我们生活在更富裕的社会,贫穷线是否也应该跟着上升?贫穷是和其他社会成员相比:我们难道不该在某种程度上和富人相比,借以定义穷人?是否要考虑科技带来的影响?移动电话与家庭上网在21世纪属于贫穷线生活水平的一部分吗?是否要考虑地理环境的不平等?高收入、高生活成本的地区(在美国,如加利福尼亚州或纽约州),贫穷线难道不该高一点?而在低收入、低生活成本地区(在美国,如阿肯色州或南达科他州),难道不该稍低一点?

另一个问题是如何定义“收入”。我们应该把医疗补助保险与食物券视为一种收入吗?是否要考虑税收减免,例如薪资收入租税抵减(EarnedIncome Credit)给“穷忙族”(又忙又穷的家庭)提供的额外收入?如果“穷忙族”没有雇主提供的健康保险,这个家庭的收入是否比有这项福利的家庭低?即使在书面上,他们的实得薪资是相同的。

你越深入思考,就会浮现越多问题。已经有很多人提出衡量贫穷的替代方案。例如,在20世纪90年代中期,美国国家科学院建议,借由观察一般家庭在吃、穿、住方面的花费,把贫穷线设定为这笔费用的百分比。美国人口普查局根据多种定义,发布了多种贫穷率的统计资料。但政府项目计划是以官方定义的贫穷线决定符合资格者(例如医疗补助保险),这条线基本上仍然和奥珊斯基的原始方法相同,随着时间根据通胀率调整。

美国政府是以收入低于贫穷线的人口比重来计算贫穷率。1960年,美国人口低于贫穷线的比重大约是22.2%。在20世纪60年代的经济快速成长期,这个比重显著降低,1969年是12.1%,1973年是11.1%。但是,70年代出现了经济大衰退与高通胀,1982年,贫穷率上升到15%左右,然后就停留在这附近,小幅波动直至1993年。在90年代后期的经济高速成长期间,贫穷率再次下降,到了2004年是12.4%。当经济衰退再次冲击时,贫穷率提升到2008年的13.2%和2009年的14.3%。简而言之,从20世纪70年代起,在减少贫穷族群方面,没有明显进展。

有改变的是穷人的人口状况。回到20世纪六七十年代,如果必须用一个词来形容穷人,那么“老年人”会是一个合理的选项。由于社保退休金、医疗照顾和类似计划,这个词不再适用于今日。老年族群的贫穷率现在已不会高于其他年龄层,特别贫穷族群最有可能是女人当家的单亲家庭。

社会救助的两难局面

帮助穷人的最佳方式是什么?俗话说:“授人以鱼,不如授人以渔。”当你思考贫穷问题时,上述这句话包含了重大的真相与巨大的困境。很明显,让人自给自足比让他产生依赖心更好,但是,在立即给人们帮助与帮他们学习自助之间有一种矛盾:当你教人钓鱼时,他想要吃的是什么?在学习过程中,你需要给他鱼吃,是等他学成之后,才停止给鱼吗?是否会有这个人拿走了鱼,却不学技术的潜在风险?

尝试帮助这些低收入者的每个方法,都会遇到这个敏感问题。如果一个富裕的社会不帮助穷人,似乎是残忍、不道德的,但如果社会帮助穷人,就会在某种程度上减少了穷人自力更生的动力。社会保障网不应该成为吊床,不应该成为很难进入或很难出来的东西,它应该更像高空秋千表演者下方的安全网,缓冲你掉落下来的力道,帮助你再弹上去。

为了解这些权衡取舍,并使问题最小化,我们先提一个基本方案来帮助穷人:假设美国政府保证所有公民至少可获得贫穷线的收入,即保证四口之家的双亲收入不低于22,162美元。如果赚不到这个收入,政府就会补足。这个提案除了似乎不够慷慨之外,哪里可能出错?

这牵涉到激励问题。如果家里没人工作,全家的总收入就是22,162美元,全部来自政府。如果丈夫找到了全职工作,每年工作2000个小时,但每个小时只能赚8美元,年收入就是16,000美元。他努力赚16,000美元的结果,是全家的收入被提升到了22,162美元(你猜对了),正好和他完全不工作是相同的。我们假设妻子找到了一份兼职工作,每年赚到了额外的8000美元,这使得全家的收入变成了24,000美元,高于贫穷线。现在,这对夫妇每年的工作总时数是3000个小时,而他们的总收入只比他们都不工作时多出1800美元。此外,如果他们两人都去上班,可能会有额外的小孩看护费与交通费支出,而且还要缴税。相较于他们都没工作的结果,他们很可能宁愿不外出赚钱。

经济学家把这个问题称作“负所得税”(negative income tax)。政府在一个人赚到额外收入时减少他的福利,就会产生负所得税。把这个概念和熟悉的正所得税对比,正所得税是指你赚钱时,政府拿走其中一部分。这两种税都会降低工作动力。在这个例子中,负所得税设定为100%,也就是每当这个家庭赚到1美元(在达到贫穷线之前),他们就失去政府福利中的1美元。对这个家庭来说,他们没有动机去做一份低薪工作,没有动力跨出就业的第一步,因为他们去工作其实并没赚到钱。若负所得税较高,就会导致贫穷陷阱。

你可能会认为这只是个有趣的假设,傻子才会设立一个让工作者没有回报的福利制度。事实上,美国政府正是这么做的。美国的主要福利计划——失依儿童家庭补助(AFDC),在20世纪60年代至80年代提供100%的负所得税,实际情况甚至比刚才的例子更糟。外出工作的家庭不仅在赚到1美元的时候失去AFDC的1美元,而且还损失了食物券与医疗补助保险等福利。更甚的是,有收入的人还要为工作赚到的钱缴纳正所得税,进一步减少了实得薪资。换句话说,这么多年来,负所得税是高于100%的!

如何解决贫穷陷阱?有几个方法可用。其一是逐步淘汰新近就业家庭的福利。在这个概念下,1996年推出的贫困家庭临时补助(TANF)取代了AFDC。这个新计划虽然会根据各州的情况调整,但每赚1美元时,TANF的福利通常只减少50%,而非以往的100%。50%的负所得税仍然很够呛,但至少让他们有一些动力出去工作。

美国运用的另一项政策是薪资收入租税抵减,当低收入家庭赚钱时,给其额外的收入,以抵消政府撤回的其他福利。对于单身的没有小孩的工作者,这个方案在2010年的运作方式如下:当你赚到的收入没有达到12,590美元时,你会得到额外40%的退税(最高为5036美元)。当收入介于12,590美元与16,450美元之间时,你会得到5036美元的退税,相当于收入在12,590美元时所得到的,不多不少。超过16,450美元时,福利就会减少,你每多赚1美元,退税金额就会比原本少21美分。收入在16,450美元以上,就产生了负所得税。这样,随着收入的提高,福利也在逐步退出了。有趣的是,经由薪资收入租税抵减所支付的金额,在2006年约为410亿美元,远大于当年支付的福利金额。

为了避开对工作的反向激励(negative incentive)问题,美国尝试的另一种方式是要求人们去工作。从20世纪80年代晚期到90年代中期,各州通过一连串的福利改革,要求得到福利的人回去工作(或参加职业培训计划),通常是在申请到福利的两年内。这些改革也削减终生福利,通常是改为五年。1996年,得到福利的人要去工作的规定,被并入新推出的TANF计划。1994年,大约有1400万人享有原先的AFDC福利计划。在2001年经济衰退之后,获得TANF的人低于600万。

避免贫穷陷阱的另一种方式是提供实物的帮助,意即以某种非现金的服务来支持,医疗补助保险与食物券都属此类。这种方法经常受到政界的欢迎,因为它们似乎意味着穷人不会轻率地使用公共援助。但经济学家指出,实物帮助也有激励的问题。举例来说,医疗补助保险可能会导致“就业锁定”,你会担心换到获得更多薪水但没有健康保险的工作,理由是你可能会因此失去医疗补助保险福利的资格。

贫困家庭临时补助、薪资收入租税抵减、医疗补助保险与食物券,并非美国政府对穷人的全部协助。还有几十个联邦计划,其对象资格是基于收入水平的,从住宅补贴、学校午餐到家庭能源的协助都有。这些计划导致了援助与激励之间的潜在取舍。其中有些计划,我们不太担心取舍,例如,我们不期望老年人或学龄儿童去上班。但我们仍然要意识到,大多数计划都在援助与激励之间拔河,最终的目标应该不只是分配金钱,让人们有高于贫穷线的收入,而是帮助人们发展他们需要的技能,让他们在不断变动与成长的社会里谋生。