12 主张绝对的零污染是不可行的

负外部性与环境:解决环境污染的方法,已经从命令与控制转变为市场导向的激励设计。

环保人士有时会把自由市场视为环境的敌人,其实自由市场并不是环境的最大敌人。相较于高收入、市场导向的国家,低收入、市场机制差的国家通常环境问题更严重。例如中国与苏联,便遭遇了严重的污染问题。同时,最近几十年,即使是在经济增长的情况下,美国的空气和水的平均质量也有所改善。或许政府除了促成自由市场之外,也很适合提供法规背景,以确保干净的空气和水。本章我们来研究污染经济学,观察它是如何运作的。

在这里,核心的经济学概念是“外部性”(externality),指在直接的买家与卖家之外,有第三方直接受到这笔交易的影响。自由市场的概念,在某种程度上是基于买家与卖家会根据自身的最佳利益而行动。但是当市场交易对第三方(没有选择涉入该交易)不利时,主张自由市场会使所有人都受益的论点就不成立。

外部性可以是正面的或负面的。例如,你的邻居正在举办宴会,找来一个很吵的乐团,邻居快乐地享受音乐,乐团也开心地表演。至于你,身为局外人,可能会有两种反应:如果你喜欢这种音乐,那很棒,你可以享受一场免费的音乐会;如果你不喜欢,那就不妙了,你只好忍受(或是报警)。无论是哪种情况,你的邻居和乐团之间的交易,都没有考虑到你。

污染是负外部性(negative externality)最重要的例子。在不受约束的市场交易中,厂商只注意生产商品的私人成本,至于社会成本,是不用支付的生产成本,因此厂商不会将其纳入考虑范围。如果倒垃圾不必花一毛钱,厂商可能会制造很多垃圾;但如果必须付钱处理垃圾,那厂商自然会想办法减少垃圾。同样,与污染有关的公共政策会让那些制造污染的人正视问题,把污染成本纳入考虑范围。

用激励取代控制

“命令与控制”(command and control)是经济学家专指这类管制政策的用词,它规定了可合法排放污染的最大量。20世纪70年代,美国早期的环保规章即是采用这个方法,当时通过了《清洁空气法案》与《清洁水法案》,而且的确有效。根据美国环保局的统计资料,1970~2001年间,空气微粒含量减少了76%,二氧化硫减少了44%,挥发性有机化合物减少了38%,而一氧化碳减少了19%。空气里的铅含量(对发育中的小孩特别有害)下降了98%,主要是因为使用了无铅汽油。至于水的问题,检测水质是比较难的,过去40年已普遍建立了更好的污水处理厂,采取了更好的废水处理措施,所以水质已经有大幅改善。

虽然有这些好消息,但命令与控制的环保规章仍有一些显著缺点。其中之一就是,管制者可能会开始考虑产业利益,这是任何管制制度都可能出现的问题,例如先前讨论的管制俘虏的情境。此外,命令与控制的管制标准通常是无弹性的,甚至明确规定必须使用什么技术来减少何种污染,也不会奖励一开始就避免污染或把污染减少至法定标准以下的创新做法。

命令与控制管制法的替代方案,遵循了市场导向的环保政策大方向。这些政策试图以市场激励来运作,而非命令厂商采取某种行动。这些政策有几种方式,其一是对生产者每单位的污染课征污染税或污染费。这种费用对减少污染创造了明显的激励作用;而且不像命令与控制系统,它能鼓励厂商持续寻找减少污染的方法,而非把污染量减少到低于法定范围一点点就好。这个方法还有很高的弹性,允许生产者自行决定进行污染减排的最佳方法。

另一个市场导向的环保政策,是“可交易的许可”(marketable permit)制度。可交易的许可给污染者排放某个污染额度的法律权利,且通常获许可的污染量会随着时间递减。如果污染者排放的污染量未超过许可额度,那么剩下的额度就可以卖给别人,也就是“可交易”这个词的意思。如果新的生产者想进入市场,它必须从某家现有厂商那里购买污染额度。关于可交易的许可,美国已有一些成功案例,例如减少汽油中的铅含量。许可额度就像污染税一样,提供动力让厂商减少污染并创造更环保的技术,只是它的激励方式不是减税,而是让厂商通过污染减排行动而有机会卖出额度赚到钱。最近几年,欧盟就试图利用可交易的许可制度来减少大气中的碳排放量。

市场导向环保政策的另一个选择方案,就是以财产权(property right)做激励。想想非洲大象或犀牛的保护问题,如果这些动物不属于任何人所有,那么它们对盗猎者和逐渐萎缩的栖息地都将毫无招架之力。如果你宣布它们的栖息地为保护区,让住在保护区附近的每个人都有来自观光旅游的经济激励去保护这个公园,那么动物周遭的人们就有充分的经济理由来保护它们。

过去的20~30年,环保政策已经从单纯的命令与控制转变成市场导向机制。一般而言,经济学家偏好这些机制。

当今最大的环境议题之一,是二氧化碳与其他气体排放造成的全球变暖的威胁。从经济与政治立场来看,它是一个有争议的话题。作为一个没有任何气候科学专业知识的经济学家,以下是我的看法。

一些知名的气候科学家相信,我们目前的碳排放水平提高了全球环境被严重破坏的风险。这个风险的概率与规模很难衡量,但是,当我们面临巨大风险时,通常值得采取一些保险措施。在这种情况下,“保险”的一种形式是找到方法来限制大气中碳的含量。举例来说,我们可以用命令与控制来规范所有汽车的碳排放最大值,以及每公升燃料行车里程数最小值。我们可以设定工厂与其他污染源的碳排放规则。此外,我们可以制定碳排放税。我们可以对工厂、精炼厂、汽车制造商等单位发行可交易的许可证。我们可以投资研发技术以消除空气中的碳,或鼓励发展不会排碳的替代能源。

然而,想出减少碳排放的方法不难,真正的困难是:用市场导向、弹性的方法来执行,用最低的经济成本来限制碳排放。

对很多环保人士而言,这些处理污染的方法都没有抓住重点,因为它们都不能达到零污染。从我务实的经济学家角度来看,必须声明零污染不是一个实际或有用的政策目标,零污染意味着关闭大部分产业和停止大多数经济活动。我们所有的政策选择,无论是命令与控制还是市场导向的环保政策,都需要允许存在一些污染。主张绝对的零污染是不可行的,也不够理性。合理的政策目标是平衡生产效益与污染成本,换言之,让生产的社会成本与社会效益彼此平衡。