11 最佳的管制法或许就是解除管制

管制与解除管制:若能尊重激励因素与市场力量,管制手段也可以运作得很好。

在某些产业中,市场竞争不可能正常运作,反而会导致所有厂商蒙受巨大损失而无以为继。19世纪后期,美国铁路产业蓬勃发展,建设铁路的最大支出是铺设铁轨的成本,一旦铺好,沿着铁路运送商品的成本是很低的。如果一家公司在某地区拥有当地唯一一条铁路,就可以索取高额运费,并拿高额利润支付高股利,以吸引更多投资人出资铺设更多铁路,依此循环下去。到了1882年,彼此竞争的铁路公司已经铺设大约9万英里的铁路,但竞争使得运价下跌,公司再也无力支付兴建铁路的成本。到了1900年,由私人企业铺设的铁路,有一半已经改由破产法院15营运。因此,在20世纪,美国政府管制铁路业,之后也基于相同理由管制航空业。

市场竞争在公用事业中不易运作,为什么?试着想象一个城市有四家自来水公司,城里每栋建筑物地底下有四组水管,因为每家公司各有一组。这是行不通的!再想象一下,有四倍的电线铺设在街上,或是有四倍的电车轨道交织在城里。很多水力、电力公司依法是民营的,但由政府密切管制着。

为何管制?怎么管?

这些被管制的产业都有一个共同特征:必须依赖某种网络建设。兴建整体网络的成本是较高的,而经营的成本通常是较低的。如果放任这些大企业不管,结果往往会变成垄断。但另一方面,让两家或三家同类公司竞争,一旦它们的基础设施到位,就可能彼此竞争而走向灭亡或是合并,结果仍然导致独占。这种情况即是“自然垄断”,因为产出的模式是兴建网络的固定成本高,日后提供服务的成本低,所以很容易形成垄断。

管制这类产业,没有一套完美的方法,但某些方法会比较好。历史上,公用事业定价最常见的方法是成本加成管制法(cost-plus regulation):精算过公司的生产成本后,允许一个较低的获利水平(通常以一般企业在竞争市场可赚到的报酬为依据),且锁定价格以便能获取该水平的利润。这也是20世纪大部分时候,美国设定航空业和铁路业价格的方法。成本加成管制法听起来合理,但所提供的激励并不吸引人。在成本加成管制法下的厂商,不需想办法削减成本或变得更有效率,而且没什么动力去创新。更确切地说,在成本加成管制法下的厂商,甚至有动力去拉高生产成本、兴建庞大的新厂或雇用更多员工,因为其价格设定是以足以支付成本为前提的。

成本加成管制法的替代方案,是价格上限管制法(price-cap regulation)。在这个制度下,管制者(也就是政府)设定一个价格,让被管制的厂商在未来几年可以依此收费。例如,管制者设定电力公司在未来三年可以对消费者收取某费率,因为电力公司在未来几年不需降价,如果能自行降低成本,其利润就能提高。当价格上限到期时,管制者会根据新的成本重新设定费率,以适用于新一轮期限。如此,厂商与消费者均可受益。

但是,当管制者开始以为他们的使命是保护产业利润及其员工,而非保护市场竞争与消费者时,任何的管制法都会面临经济学家所说的“管制俘虏”(regulatory capture)的危险。管制者似乎经常会发展出一种斯德哥尔摩症候群16(Stockholm Syndrome)——同情受管制的厂商,以致其判断力受到蒙蔽,无法保护消费者。

因此,在某些情况下,最佳的管制法就是解除管制(deregulation)。20世纪70年代后期与80年代初期,美国的某些产业经历了一波解除管制,包括航空、银行、货运、石油、长途巴士、电话设备、长途电话服务,以及铁路。当这些产业解除管制后,它们不再是美好、整齐、有条理、每年都有可预见高水平获利的市场。虽然如此,美国20世纪70年代解除管制的大型试验,让消费者的选择如雨后春笋般多了起来,到了90年代末期,每年因降价让消费者省下的钱高达500亿美元。航空业重整为枢纽网络系统,在城市间开出更多航班;货运也建立了类似的枢纽网络运输系统,改善了运送效能;银行业解除管制后,引进了自动柜员机与弹性的金融服务;电信业则带来了新技术的跃升。

你也许会说,这些改变,有的迟早会发生。毕竟科学在不断发展,就算没有市场竞争,智能手机与自动柜员机这类新产品在技术上不是必然会出现吗?可别急忙下定论。例如,自从电话发明之后,直到电信业解除管制的几十年间,虽然技术上有巨大发展,但改变相当小。而今天的婴儿在未来变成青少年时,甚至可能都不会认得什么是有线电话。这些改变在一个管制市场都必然会发生吗?我想这不是可预料的结果,至少不会这么快就发生。

当然,解除管制也是一种权衡取舍。当产业开放竞争时,原本受到人为保护的劳动力市场也会面临竞争压力,某些人的薪资会下降,因为货运与电信产业在解除管制后,企业开始急速扩张,就业机会就增加了。有些员工在解除管制后被遣散或减薪,因为他们从前的工资是基于政府限制竞争的管制,才让消费者付出较高的价格。

即使是在需要某种程度管制的情况下,被管制的产业也可以切割成几部分,留给市场竞争力量来运作,美国以前的电信独占商AT&T的瓦解正是一例。AT&T的长途电话、设备与研究部门,在竞争者加入后,的确变得更重视创新;而各地区的电话公司,对竞争则表现得有点迟钝,直到随着新型手机与网络技术的普及,竞争态势才升级。还有一些产业,若加入某种程度的竞争,可能会对其有帮助,例如垃圾清运业,各家厂商可以竞标附近地区的合约;或是支持县市政府的服务业,比如清洁服务、维修服务、自助餐馆与物业管理。

电力业一直被视为自然垄断,且被当作公用事业来管制,这得归因于需铺设电线网络。但是,对电网的争论重点不在于如何生产电力。电网可能是由政府拥有且受管制,但厂商可以在供应能源方面竞争,包括太阳能和风力等替代能源。英国从1989年开始对能源市场进行试验,而美国在20世纪90年代试图解除电力管制,有些成功了(如宾夕法尼亚州),有些则彻底失败了(如加利福尼亚州)。

宽带网络产业具有自然垄断的特性,厂商也需要建立一个高固定成本的网络(铺设缆线到每一户),才能提供服务。因此,有人主张该产业应该借由独占管制来提供服务。但是过去10年,通过各种可行的传输方法(有线电视缆线、光纤,甚至是无线),宽带网络产业也具备了市场竞争的潜力。随着技术的快速演变,鼓励多样化技术会比政府选定一项技术然后加以管制来得更好。

市场竞争的力量可以鼓励创新与提高效率,并惠及消费者。但是,在某些泾渭分明的情况下,当市场竞争无法良好运作时,政府可以扮演有用的角色,作为经济竞争的仲裁者。政府也是安全标准、财务报告正确性与信息揭露的合理仲裁者。当市场力量的结果似乎不受欢迎时,真正的挑战是发掘根本问题,并据此设计对策。判断该问题是有关垄断、卡特尔、限制性的商业成规、自然垄断、再也不需要管制的产业,还是需要某种服务的低收入民众。与其采取极端赞成或反对管制的封闭态度,更明智的做法应是见招拆招。如果政府单单施以管制手段,市场通常会运作得很差;当管制手段也能尊重激励因素与市场力量时,它反而可能运作得很好。