04 在任何情况下都必须有所取舍

价格下限与价格上限:价格管制的问题在于是否能达成目标,或适得其反?

如果你曾想在纽约或旧金山租房子,就会知道价格高得吓人。房地产的需求是如此强劲,哪怕再不起眼的房子也可以开出高价。当市场决定的价格对很多人来说似乎高得不合理时,会发生什么事?换个角度看,曾有几年气候非常好,农作物大丰收,以致卖价很低。当市场决定的价格对很多人来说似乎异常低时,会发生什么事?供给与需求是不可避免的力量,但不是供给与需求的所有结果都是人们想要的。即使是最狂热的自由市场经济学家,也不同意我们对供需的结果没有任何作为。毫无疑问,政府有可能干预并影响特定市场的商品价格。价格管制的问题在于所使用的方法是否能达成目标,或可能适得其反?

对市场价格与数量不满意是不可能避免的。供给者总是会说,如果钱多一点,他们可以创造新工作、建立新工厂、雇用更多人。需求者总抱怨,以他们的收入,不易维持生活水平。双方都要诉诸公平。企业会说自己想要一个“公平”的价格,其实想要的是更高的价格。人们说房租、电力或汽油的价格“不公平”,是认为价格应该更低。如果有一个团体在政治上足够强大,甚至可以促使政府改变法律以保障其优势。

价格上限造成供不应求

当政治人物被说服制定法律,将产品价格维持在低位时,他们就创造了价格上限(price ceiling):产品价格的最大值。美国的房租管制法(Rent-control Laws)是价格上限的一个例子,房租管制的政治理论在于栖身之处是一种需要(need)而非想要(want),而没有管制的住房均衡点会太高,让很多民众无法负担。

但价格上限并无法阻止供给与需求的运作力量,事实上,这股力量使我们得以预测设定价格上限的结果。如果你设定的价格上限低于原本的均衡价,那么想购买的消费者的反应就会很热烈,但该商品的供给者则不然。需求量上升,供给量下降,结果就是供不应求。

再以租房为例。美国的房租管制在很多时期和很多地方都导致住房短缺,包括第二次世界大战以来,美国200多个采用房租管制法的城市。其中一个结果是,在房租管制法严格执行的城市,租房者可能无法以法定价格找到公寓,有太多想租房者在找寻供给非常少的公寓。当房东无法以提高租金来应付上涨的成本时,可能会吝于修缮房屋,因为他们知道需求很大,潜在客户群不会太挑剔,导致出租房屋的质量降低。或者房东可能会变更出租公寓为各户有独立产权的套房,转租为卖,完全退出租房市场。接着,新建的出租公寓可能会减少,房东也可能以各种费用的名义,向房客索取额外金钱,并想方设法扣住其刚搬进去时支付的“押金”。价格上限还造就了灰色地带,用便宜价格就得到商品的人,会把商品转售给愿意支付更多钱的人。在这种情况下,二房东可以把有房租管制的公寓,以较不受控制的价格分租出去。最后,消费者虽然住进了有价格管制的公寓,但也妨碍了其他人(其中某些人可能更需要低价公寓)找到可出租的公寓。

政府可以抑制价格,但是在一个自由社会中,无法迫使卖家进行大量生产,而且各种规避价格上限的方式也不易管理。

价格下限导致供过于求

再来考虑相反的情况。当供给商品的这些人有政治影响力时,有时可以使政府设定一个最低价格或价格下限(price floor)。例如在美国种植某种作物的农夫,法律对该农作物提供了最低保证价格(guaranteed minimum price)。主张设定农业价格下限的理由是,国家需要稳定且扩大食物供给来源,为此需确保农夫继续耕作。但均衡价格有时实在“太低”,所以需要法律来保障农夫享有“公平价格”(注意引号中的价值判断字眼)。无论政治意图为何,供给与需求的力量是不可避免的,设定价格下限会产生后续影响。

如果你设定的价格在均衡点上方,供给者会很乐见,供给量就会变多;然而,需求量会因此变少,结果造成供给过剩:供给量超出需求量。政府可能会采取行动,通过配额(限制生产者可销售的数量)避免生产过剩,或通过购买来储存过剩的产品。在美国历史上,生产过剩的农产品有时会被运送到低收入国家,作为食物援助。

最后,设定农产品价格下限所得到的反效果,其影响远比生产过剩更大。因为有价格下限,农田生产的农作物变得更值钱了,农田价格连带上升,地主会受益,但承租农田的农夫必须付出更高的租金,因而抵消了价格下限所得到的好处。农业价格下限也可能助长使用边际土地5(marginal land),或施用有毒农药以增加作物产量,因此造成环境污染。将生产过剩的食物运送至他国作为援助,纾解饥荒固然是好事。然而,一旦受援助国当地的农产品无法与免费食物竞争时,食物援助最后也可能伤害受援助国的农业经济。

此外,价格管制会导致无法辨识出到底谁才是需要帮助的人。价格管制改变了每个人所面对的价格,某些需要帮助的人会接受这个价格,但更多不需要帮助的人也受到影响。

假如政府试图帮助每个人,让所有生产者都享有价格下限,所有消费者都享有价格上限,结果会怎样?实际上,这大致就是苏联政府尝试管理经济的方式。20世纪80年代,苏联中央政府约有1/4的预算用于补贴,因为同时要补助生产者和消费者,最后苏联为此付出的代价包括物资短缺、生产过剩、黑市等种种问题,就如同其书记尼基塔·赫鲁晓夫(Nikita Khrushchev)的名言:“经济学并不是挺尊重人们期望的一门科目。”

关于这一点,有些人不客气地指责经济学家别有居心:“你们说自己对各种经济政策抱持开放态度,实际上听起来就是你们制定了一项政策,这项政策就是不干预。而反复出现的价格下限、价格上限与均衡点,只是宿命论与无作为的借口。”

价格管制会掩盖成本

然而,批评一项政策不表示不接受其他政策。我们先从房租管制的一些替代方案来思考。方案之一是借由提高福利支出或提供住宅优惠券,直接把钱给穷人。这种需求面的帮助,比价格管制更精准。关于供给面,政府可以借由补助低成本住宅的建设或调整地方法规,鼓励兴建更多低成本住宅,两者都会使人们买得起的住宅出现更高的均衡量,而不会造成短缺或过剩。

至于农业补贴呢?想象一下,政策目标是保障中小型营运的农民有像样的生活水平。若不采取价格下限方式,政府还可以通过食物券、学校午餐计划等方式补助消费者食物。像这样刺激需求,能帮助农民卖掉更多产品。关于供给面,对于农地小于某个规模的农民,政府可以提供补助,有针对性地协助这些穷困的人。这两种方式可以避免农产品囤积在国内,或是把过剩产品倾销到其他发展中国家。

讽刺的是,价格下限与上限,在学理上并不是最好的政策工具,却是官方最倾向采取的方案。经济学家自认为在任何情况下都必须有所取舍,而政客常喜欢隐瞒政策的真实成本。价格下限与上限看起来像是零成本的政策,因为政府不需要增加支出或减税。事实上,价格管制会掩盖成本。

经济学家还信奉要把所有成本纳入考虑范围,不单是预算成本,也要考虑机会成本。举例来说,房租管制使某些房客受益,因为住房成本降低了,但其他人因为找不到房子住而受害,某些建筑商也会因为无法转手获利而蒙受损失。同理,当政府将农作物价格维持在高位时,生产这些作物的农民会受益,但贫穷与中产阶级家庭要用较高的价格,才能买到牛奶或面包等民生必需品。再者,低收入国家的农民可能极端穷困,因为高度补贴国的食物援助迫使他们离开粮食供应市场。在这些情况下,短缺或过剩所造成的浪费,在政府的资产负债表中虽然并没有明确的税收或补贴,但其实是真实的成本。

经济学这门学科并非对穷人有敌意,也不会宣誓绝不干预自由市场。经济学家的政治理念不同,因此会争论某些干预政策是否恰当。但不管政治理念如何,他们的共同点都是:绝对尊重任何政策的各种取舍。