30 中央银行既有权力,也有责任

联邦储备委员会的权力:美联储主席是世界上最有权力的经济要角。

谁是世界上最有权力的经济要角?美国是全球最大的经济体,所以你可能以为最有权力的经济要角是美国总统。虽然我们在直觉上会想到总统掌控外交政策,但所有的税收与支出法案在总统签署之前必须先经国会表决通过。也许最有权力的经济要角是类似沙特阿拉伯领导人这样的人,因为他可以控制石油产量,影响全球油价;又或许是个中国人,因为该国经济快速增长。但即使是这样,个别的领导人也无法控制所有经济活动,何况他们还受到自己所属政党团体的种种限制。

美国宪法第一条第八款赋予国会权力,可铸造货币并调控其价值。1913年,国会创立美国联邦储备银行(Federal Reserve Bank, Fed,即美联储),把上述权力委托给该机构。美联储主席对货币供给与利率有很大的权力,而且在每天或每年的工作中,这项权力不会直接受到国会或总统的限制。我们可以有充分的理由说:美联储主席(美国中央银行行长)是世界上最有权力的经济要角。

全球各大经济体和大部分的小经济体都有中央银行。其中一些较知名的中央银行有欧洲中央银行(在欧盟采用欧元时,它取代了欧洲的很多国家银行)和英格兰银行(因为英国不使用欧元,而使用英镑)。日本银行与中国人民银行也各自扮演了该国中央银行的角色。

美联储如何主宰全球市场?

美国联邦储备银行是一个准政府机关,亦即它是在实际上由民间银行拥有的组织里,融入政府派任与法律规范。从国家层级来看,美联储是由所谓的管理委员会(Board of Governors,即联邦储备系理管理委员会)来经营的。该委员会包括七位成员,每位都是由美国总统任命并经参议院同意的。成员任期是根据政治独立性来设计的,每一任期14年,比任命他的总统任期还长。成员任期是在偶数年的1月31日到期,且每位委员只能服务一个完整任期,因此14年后,七位委员将会整体轮换。然而,14年任期实在太长了,以至委员经常在任期届满前离开。如果有人被任命替补缺位,他可以重新计算属于自己的14年完整任期。美国总统会在委员中指定一位出任委员会主席,虽然委员是由总统任命并经参议院同意的,但任命后他们与日常政治并不相关。

美联储(或任何中央银行)的主要工作是制定货币政策,这有别于国会制定的财政政策。货币政策是指货币供给的扩张或收缩,其目的是助长或抑制总需求。中央银行有三个传统工具,可在银行与货币的架构内运作:法定准备金(reserve requirement)、贴现率(discount rate)、公开市场操作(open market operation)。还有一个因2007~2009年经济衰退而开发的工具,称作量化宽松(quantitative easing)。以下将逐一探讨这些工具。

法定准备金是银行不可贷放出去的存款比率。每家银行都被要求在中央银行储备一些存款,实际上,银行必须把这笔钱存入中央银行。

当法定准备金率提高时,每家银行可贷出的货币变少,这也使得民间可获得的贷款减少,而且总需求会缩小,市场利率也会因此上升,使借款变得较没有吸引力。相反,当法定准备金率降低时,每家银行可贷出的货币变多,银行可以扩大放款,这会扩大总需求。市场利率应当会跟着调低,使借款的代价降低。

举例来说,2003年美联储要求银行的支票账户与储蓄账户,金额在4130万美元内,必须保留其中的3%作为准备金,超出4130万美元的部分,则必须保留其中的10%作为准备金。法定准备金的规定几乎每年都有小幅变动,也许是上下几百万美元的浮动,实际上,对银行准备金有大幅影响的变动相当少。这个货币政策工具不常用,至少在美国是如此。

再贴现率是央行扩大或抑制放款的另一种方式。想象一种情况,银行已经贷出大部分甚至全部可贷资金,恰好接近法定准备金率的边缘。如果这家银行刚好处于边缘,而它要到当天营业结束后才能知道是否贷出太多资金或还没超过法定准备金率,而某人可能在银行关门前上门,取出或存入一大笔钱。如果银行算错了,导致它不能满足法定准备金率的要求,那它就需要在很短的时间内(理论上是隔夜)借钱,来平衡放款和存款,以符合法定准备金率的要求。银行经常为此互相借钱,如果银行为此向中央银行借钱,所需支付的利率就是再贴现率。

再贴现率如何影响银行的行为?如果中央银行提高再贴现率,就会鼓励银行手头持有货币,不会太冒险走在法定准备金率的边缘,因为借钱补足法定准备金会使资金成本变高。为了在法定准备金率附近维持一点缓冲空间,银行会少贷出一点钱,这就减少了市场上的货币数量。相反,如果中央银行降低再贴现率,银行就不会太在乎走在法定准备金率的边缘,因为如果真的算错了,借钱补足差额的代价并不高。这样,银行就敢贷出更多钱,增加市场上的货币供给。

虽然再贴现率是一个非常好的货币政策工具,但在实务上,中央银行用再贴现率贷出的钱并不多。在银行向央行借钱填补它的法定准备金之前,常见的做法是先向其他银行借钱。美国银行在过去几十年,直到2007~2009年经济衰退前,都不常向美联储借钱,所以再贴现率并没有改变太多。

2008年以前,公开市场操作向来是货币政策的主要工具。所谓公开市场操作,是指中央银行购买或销售债券,以增加或减少货币供给。我们来探讨一下其运作方式。银行持有资产,它们收到民间存款后,需要用某种方法把这些存款拿来投资。这些存款有些转为放款,当人们还贷款时,银行会收取利息。此外,大多数银行还持有一定金额的债券,通常是政府债券,它们也从债券中赚取利息。

美联储买卖债券的对象是银行。记住,债券不是货币,不是M1或M2的一部分。银行若把存款人的钱拿去买债券,银行并不能贷出这些债券。若美联储购买债券,银行就会拥有现金而非债券,而且可以增加其放款金额。这样,银行的放款量与信用就会提升,总需求随之增加。如果美联储把债券卖给银行,就会减少银行的现金,使银行放款减少,这意味着民间流通的货币变少,总需求会下降。

最近几十年来,公开市场操作一直是美国最常用的货币政策工具。其中一个理由是,改变法定准备金率与再贴现率,需要预测银行将会如何应对这些规则的变化。这是一个不确定的过程,没有人能完全确定银行会如何应对。但是,通过公开市场操作,美联储决定买卖特定数量的债券,就能根据市场利率的变化来看结果,然后决定买卖更多或更少的债券。

通过公开市场操作来买卖债券,是由联邦储备委员会管辖下的联邦公开市场委员会(FOMC)来决定的。FOMC由12位成员组成,包括联邦储备委员会的7位成员,以及全美各地银行的5位代表。因此,公开市场操作不只是由政府任命者来决定的,全美银行业者也参与其中。

量化宽松初试身手

货币政策工具的最新方法是量化宽松,过去只是理论,2008年以前从未在美国使用。它可以用两种方式来操作,其一是美联储可以把钱贷给金融市场的参与者。这些贷款通常是短期贷款,所以,在2008年与2009年初的金融危机期间,当一般放款来源枯竭时,这个方法可确保市场大户仍有管道以获得现金。这种量化宽松政策会在短期贷款清偿后退场。

量化宽松的另一个做法,是由美联储购买较长期的证券。2009年与2010年,美联储除了购买美国国库券,还购买了超过一万亿美元的房屋抵押贷款证券。这个量化宽松的方法似乎在2009年与2010年对稳定金融市场有些帮助,但是,当美联储决定停止购买或卖出它持有的部分证券时,它在未来将如何长期运作,仍有待观察。

记住,银行是通过放款的网络来创造货币的。当一家银行放款时,这笔钱会被存入另一家银行,因而为另一笔贷款提供了基础,依此类推。这些货币政策工具都行得通,因为它们使银行放款的渴望增加或减少了,或者换个说法,它们让银行的放款能力提高或降低了。为了厘清这一点,我们来谈谈货币政策是如何影响放款、总需求及利率的。

如果美联储想让货币供给增加,有四个选择:降低法定准备金率,降低再贴现率,向银行购买债券,或是购买与借款有关的证券。这些措施都可以称为扩张性(或宽松)货币政策,它们往往能降低利率并促进放款。根据总供给与总需求模型,它们会增加社会的总需求。

反之,如果美联储想要降低货币供给,或者至少是抑制货币供给的增长率,就会结合一些工具来制定收缩性(或紧缩)货币政策:较高的再贴现率,较高的法定准备金率,把债券卖给银行,或是把持有的证券卖回市场。这些措施往往会使货币供给紧缩,提高利率且抑制放款。根据总供给与总需求模型,它们会降低总需求,或至少限制总需求的上升。

关于国际金融的新闻报道,经常谈到美联储提高或降低利率。然而,关于这一点,你应该明白,美联储并不像独裁者那样有权力说“我们宣布利率必须调升”或“我们宣布利率必须调降”。相反,美联储只能运用其政策工具来影响银行愿意且能够放款的资金供给。借由扩张性货币政策及增加资金供给,银行会更愿意放款,且利率会下降。通过收缩性货币政策及减少资金供给,银行会较不愿意放款且利率会上升。通过公开市场操作,美联储实际上是锁定一个特定利率,称作“联邦基金利率”(federal funds rate)。联邦基金利率是银行同业间短期隔夜放款的利率,随着这个利率的上升或下降,其他利率(例如车贷或房贷利率)会大致同步上升或下降。

虽然制定货币政策是中央银行的主要任务,而且是最受媒体关注的事,但这不是中央银行唯一的工作。中央银行必须确保金融体系有足够的通货在外流通,以满足社会大众的需求。例如,每年美联储有责任在圣诞购物季期间增加银行可获得的通货量,然后在1月份时减少通货量。

在2000年1月1日之前,民众害怕所谓的“千年虫”会引起全球商业(包括银行业)的计算机故障。虽然的确发生了一些灾祸,但结果显示,这种恐惧是被过度渲染了。当时,美国政府有四天与一组间谍卫星失去联系,一些机场的空中交通控制系统发生暂时故障,七家核能发电厂的计算机发生问题,全国大约有4000家小型企业发现处理信用卡的系统无法运作。在2000年1月1日之前,美联储宣布手头上有2000亿美元的通货,以预防金融体系受创导致市场暂时需要以现金交易。2000年1月1日前后,或许是出于对未知的恐惧,人们对通货的需求确实激增。但是,通货需求大约只增加了200亿美元,到2000年1月底,多出来的这200亿美元现金已被存回银行体系。因此,美联储的工作之一,是为可能导致现金需求波动的情况做准备。

中央银行——银行的银行

此外,中央银行还扮演银行中的银行角色。银行间交换支票和转移资金款项时,中央银行扮演中间角色。当你开具银行支票时,收到这张支票的人把这笔钱存入另一家银行,这张支票(或电子支票)需要归还给你存款的银行,而这笔钱需要从你存款的银行移转到另一家银行。中央银行按照各方需求在银行之间移转资金,以反映支票的流向。实际上,中央银行可能会把收集、分类、拍照、传送支票等大量工作外包给不同的私人企业,但在法律上,是由它来掌管与负责全部过程。

美联储是美国金融体系的管制者之一。以存款保险系统为例,银行缴纳保险费给该系统,万一银行破产,该系统可保护存款者25万美元以内的资产。在很多国家,存款保险是由中央银行经营的,在美国,则是由联邦存款保险公司(FDIC)来管理。银行付保险费给FDIC,该机构会在银行破产时直接付钱给存款人。所付的保险费是根据该银行的存款水平决定的,并根据该银行的财务状况而调整。FDIC会审查银行放款的价值、有多少放款已清偿、这些放款的条件是什么、银行负债多少,基本上就是审查该银行的整体财务健康状况,以决定银行的风险水平。例如,2009年,根据银行金融投资的潜在风险,相当安全的银行可能是为银行存款里的每100美元支付0.07~0.24美元的保险费,而风险较高的银行可能要为存款里的每100美元支付0.40~0.77美元的保险费。

FDIC为美国大约8000家银行提供存款保险。即使一家银行破产,管理者丢了饭碗,而且银行消失了,存款保险系统与政府也会保证存款者拿到他们在该银行25万美元以内的存款。这个金额对个人来说大致上是足够的,但对一些企业而言则不是。美联储理事会与美国财政部在稽核国内银行上扮演着关键角色,确保这些机构有充分的金融资产,且没有风险过高的放款。美国财政部管辖下的通货监理署(OCC)在全国各地有银行查账员,驻点审查1500家全国的大银行与存贷机构。另一个组织称为全国信用合作社管理局(NCUA),负责审查信用合作社,这些非营利性质的银行是由其会员拥有和经营的。美联储理事会还有责任监督银行控股公司,它们是拥有银行以及其他金融机构(例如保险、证券)的大公司。

当你把这些具有监管责任的机构摆在一起时,你会看到联邦金融机构检查委员会(FFIEC)管辖下的这些机构的一串缩写字母,包括FDIC、NCUA、OCC及Fed等。FFIEC基本上是一个伞形组织,可确保所有银行监管机构彼此沟通,并且在评估银行风险时采取相近的标准。然而,2007~2009年的一连串金融危机,已使得人们对这些监督是否有效提出严重质疑。

中央银行也可扮演最后贷款者(lender of last resort)的角色。也就是说,当金融体系出现重大金融灾难的潜在危险时,中央银行可提供短期放款,以使金融体系不会爆炸或内爆。金融恐慌会因恐慌而恐慌,使银行体系在一夕间崩溃,如同我们在电影《欢乐满人间》(Mary Poppins)和《生活多美好》(It's a Wonderful Life)中所看到的那样。这种人潮纷至沓来的现象就是银行挤兑(bank run),人们简直是冲进银行抢回他们的钱。现在,再也没有银行挤兑现象了,人们知道他们的银行存款是安全的,这得归功于存款保险。

但由于各种原因,金融体系仍有可能陷入僵局。例如,1987年10月股市大崩盘,美国股票的市值单日下跌25%,每个人都如堕云里雾里。如果当时你是一家金融机构,且和一家持有很多股票的公司或金融机构有往来,你该怎么办?你知道其他金融机构已经承担了很多损失,它破产了吗?你的放款收得回来吗?金融体系和社会的损失状况究竟如何?没有人能完全知道。当天,美联储站出来铿锵有力地说:“对于任何一个需要钱的人,我们将以再贴现率提供短期贷款,而且金额可以说无上限。”美联储做出了这个承诺,才使得金融体系在银行与存贷机构解决问题时持续运作。这个量化宽松的方法——为金融市场的参与者提供短期贷款,与“最后放款者”的任务相似,尽管它面对的是持续一年以上的金融危机,而不是银行挤兑那样的单一突发事件。

中央银行兼具权力与责任,以实施货币政策及稳定金融体系。下一章我们将着重探讨货币政策的实际选择,这也是众多争议的来源。