28 美国累积负债的长期前景很糟糕

预算赤字与国民储蓄:短期的预算赤字,在经济衰退期间不是一件坏事。

如同先前讨论的,2009年与2010年美国政府的预算赤字非常庞大,大约是GDP的10%。其实,预算赤字只有几年是偏高的,然后整体规模显著缩小(甚至转为预算盈余),相较于预算赤字在十年或更长的时间持续处于高位,两者会带来截然不同的问题。本章采取长期的财政政策观点,探讨预算赤字持续维持在高位将会怎样影响一国经济。

别忘了政府借款是国民整体储蓄的一部分。在美国,联邦政府是投资基金的两大需求者之一,另一个是私人企业,想借钱来做实物资本投资。金融资本的两大供给者是私人储蓄和外资流入。因此,如果政府预算赤字增加,以下三件事的某些组合必定会发生:私人储蓄增加,私人投资下降,或外资流入增加。

首先,我们来看预算赤字增加引起私人储蓄增加的可能性。有一个经济理论可以解释私人储蓄会随着政府预算赤字的增加而增加这件事,称为“李嘉图等价定理”(Ricardian Equivalence),它是以19世纪经济学家大卫·李嘉图29(David Ricardo)的名字命名的。李嘉图等价定理认为,当人们注意到政府预算赤字偏高时,便预期在未来某个时间点会增税,因此必须增加储蓄。以此理论模型推导,个人储蓄增加可能是为了提供资金作为政府借款,但这件事有什么证据?

预算赤字与私人投资跷跷板

世界银行(World Bank)经济学家的研究显示,李嘉图等价定理在某些时间和地方是成立的。他们估计,全世界增加的政府借款,大约有一半被更多的私人储蓄所弥补。但世界银行的研究也显示,这个理论在美国并不成立。举例来说,美国经济在20世纪80年代中期与21世纪最初10年中期的预算赤字都偏高,但都未见私人储蓄增加来弥补。20世纪90年代,私人储蓄的确随着预算赤字的下降而减少,但其实私人储蓄从80年代以来就逐年减少,因此似乎和赤字无关。如同俗话所说,即使是坏掉的钟,一天也有两次时间是准确的。每个理论都会偶尔正确,但不表示以后都有效,李嘉图等价定理并不能合理解释美国经济状况。

应对预算赤字增加的另外两种方式,就是减少私人的实物资本投资或扩大贸易失衡。

经济理论的“挤出效应”(crowding out)认为,如果政府借越来越多的钱来管理它的赤字,就会减少民间企业可取得的用于投资的资金。因此,政府借款增加意味着私人投资减少。相反,政府借款减少就表示企业可取得更多资金用于投资。

实际上,美国经济符合这个模式吗?私人投资向来大约占美国GDP的14%~17%。当预算赤字在20世纪90年代晚期(大约1998年)转为盈余时,美国经济的投资率也提高了,从1993年占GDP的14%上升到2000年的17.2%,也就是从典型的底部到达顶部。因此,在这段时期,政府有盈余且借款较少,私人企业便投资较多的钱。21世纪最初10年中期再度出现预算赤字,私人投资率也降低了,例如2003年预算赤字上扬时,投资占GDP的比例掉到14.8%。如同挤出效应理论所示,预算赤字与私人投资会彼此抵消。

先前讨论了投资有时会受限于凯恩斯所说的“动物本能”,其增减可能会过多且过快。在某种程度上,它应该会在20世纪90年代后期的繁荣年代发生。一般而言,新厂房与设备的实物资本投资是经济增长的根本原因之一,也是把新技术导入生产流程的关键方式之一。我们有理由相信,如果使预算赤字降低,企业会获得更多资金,而且会更容易采用新技术,这有助于长期经济增长。总之,预算赤字偏高的负面效应,就是挤出私人投资。

第三个理论称为“挤入效应”(crowding in),意思是政府大量借款会带来贸易逆差。我们已经讨论过政府借款会如何吸引额外的外国投资,对经济学家来说,这和拥有大规模贸易逆差是一回事。记住这里的整体模式:当20世纪80年代中期与21世纪最初10年中期美国预算赤字很高时,贸易逆差也很大。因为预算赤字与贸易逆差同时增加,故也称作“双赤字”(twin deficits)。然而,90年代后期的预算盈余并没有导致贸易顺差,因此,这两个赤字并非总是如影随形。相反,90年代后期预算盈余多出来的钱,流入了当时的投资热潮中,所以并没有减轻贸易失衡的情况。预算赤字与贸易逆差看起来的确是有关联,但它们不会亦步亦趋地并肩同行。

检视政府总负债

长期而言,一直在增长的贸易逆差不是任何经济体可以承受的。外国投资人想持有的一国资产是有限的,目前美国每年付给外国投资人数千亿美元,而这笔金额还在逐年增加。大规模贸易逆差也带来了经济混乱的风险。有一天,当世界各国不愿持有这么多该国资产时,该国经济将会受到冲击。举例来说,美元对其他货币的价值可能会长期持续下降,这可能会使在美国购买进口产品的消费者和依赖进口产品(包括石油)的企业非常不安。在全球化时代,将有很多企业面临这种情况。

短期内,我们没有理由去担忧预算赤字,尤其是当经济似乎处于潜在GDP以下时。有人可能会谈到扩张性财政政策要如何实施(减税或增加支出),或是它在特殊经济情况下的效果。从宏观经济观点而言,短期预算赤字(尤其是从自发性稳定机制而来的赤字),在经济衰退期间不是一件坏事。

但是,当赤字走高并且持续很长时间,会发生什么事?在这里,分清楚预算赤字(某一年发生的政府借款)与政府负债(好几年累积下来的借款)是有帮助的。政府负债是一个有用的衡量工具,它可以看出长期预算赤字的持续影响。假设政府负债4万亿美元,然后在来年累积预算赤字3000亿美元,那么在当年年底的总负债就是43,000亿美元。反之,有预算盈余时就可抵减负债余额。

衡量国债状况的标准做法是,用某一年的政府总负债除以GDP。这个计算使总负债有另一个用处,它和经济规模的比率使我们能逐年做有效的比较。20世纪有好几个时期,美国政府的借款快速增长。负债占GDP的比例在第一次世界大战后增加,在经济大萧条期间重演,然后在第二次世界大战后的1946年达到高峰,是GDP的108%。到了70年代,负债占GDP的比例从高点下滑到25%。80年代一连串的高预算赤字使负债占比再次上升,1994年达到大约50%的高峰。伴随着90年代后期的盈余,负债占比下降,2001年达到33%。由于21世纪最初10年中期的赤字规模适中,负债占比略微上升,2008年达到40%。在2009年与2010年庞大预算赤字的推动下,负债占比在2010年达到63%。

美国累积负债占GDP的比例在2010年很高,以历史标准来看,这并非异常,但长期前景并不乐观。无党派的国会预算办公室(Congressional Budget Office)定期会做预算预测,该机构的预测很有可能成为未来立法的方向。2010年6月其所做的预测认为,负债占GDP的比例在2020年将达到87%,在2035年将达到185%。

在租税面,该预测认为税收占比只会缓步上升一点,在2035年达到GDP的19.3%,基本上仍在17%~19%的长期范围内。

然而,联邦政府支出占GDP的比例在2035年预期将达到35%,比历史平均值高很多。政府支出比例提高是由三个因素驱动的,医疗支出增加是最主要的,2010~2035年,该支出占GDP的比例将增加5.4个百分点(这个预测已把2010年年初通过的医疗改革法案的影响纳入考虑)。其次是社保退休金提高,2010~2035年该支出占GDP的比例将增加1.4个百分点。政府支出比例变高的第三个主要原因是支付利息变多,它们会在所有债务中逐渐累积。

胡佛总统有一句名言:“祝福年轻人吧,因为他们必承受国债。”但年轻可不是专利!再活一二十年,美国民众将面对更庞大的国债。

这份预算预测报告没有引起特别争议,跟美国政府主要的长期预测大致相同。如果社保退休金、医疗照顾、医疗补助与其他医疗计划如期增加,美国将面临很高比例的政府支出,政府将以大规模的、史无前例的增税或预算赤字来支付这笔钱,或是双管齐下。

造成美国长期预算赤字预测不乐观的单一最大因素是医疗支出。要强调的是,在2007~2009年经济衰退前或是2009年奥巴马总统上任前,长期预算预测已经相当糟糕了。2007~2009年经济衰退后的高赤字,使负债占GDP的比例急剧提高的情况提早发生了,但无论早晚,它终究发生了。

预算赤字或社会福利的取舍

前文提到的公共政策方案,没有哪个是容易推动的。大幅增加税收在政治上总是不受欢迎,美国的政治体系已经显示出无力控制医疗成本(这笔支出在几十年来急剧增加),也无力解决社保退休金的长期资金问题(这是几十年来大家都知道的事情)。削减联邦政府的其他支出来应付不断上升的医疗成本,看起来也不可行。

制定可增加私人储蓄的公共政策,是一个值得考虑的间接选择。这个方法若行得通,就可以提供更多的资金用于私人投资,也可以使经济不过分依赖外国投资。美国在最近几十年通过各种减税措施,例如个人退休账户计划与401(k)账户,试图鼓励私人储蓄。这些措施背后的概念是,储蓄者的这笔钱可递延到退休后才课税,这会增加储蓄金额,因而提高报酬率。然而,即使已经有这些账户计划,美国的私人储蓄仍然很少。

如果我们进一步采取激励之外的措施呢,比如法律要求的储蓄率?对于这个想法,政治上的保守派与自由派都有支持者,虽然他们使用不同的词语来各自表述。保守派说的是私人退休账户,用它来取代部分或全部的社保退休金和医疗照顾保险。虽然保守派的说话艺术倾向于强调“私人”,暗示这个计划给予个人更多的选择,但如果你仔细听,这些计划多会要求或强烈鼓励人们投入更多的钱。举例来说,其中一个建议是把你的社保退休金薪资税的1.5%移转到员工的个人账户,而员工也从薪水中提拨另外1.5%到同样的账户。这不像是鼓励储蓄,也许更像是贿赂,但目的是希望增加私人储蓄。

至于自由派,他们的这类提案称作自由派家长作风:专制地认定默认选项以鼓励私人储蓄,但你可以选择拒绝。它的概念大致上是每个人都会被要求拥有个人退休金账户或401(k)账户,每个人自动把薪水的5%或10%存入这个账户。你可以选择不存,但它假设大多数人无论如何都会接受这个预设计划,让金钱不断累积。同样,这种计划也很像鼓励人们储蓄。

美国预算赤字和累积负债的长期前景很糟糕,未来庞大预算赤字的梦魇难以想象。它们将消耗大量资金,并阻碍经济增长。我无法想象目前的趋势继续下去会怎样,但我也不能预见会有什么样的租税或支出政策可以大幅降低赤字。这个问题,足以让每位经济学家都变得谦卑起来。