27 权衡性财政政策,知易行难

反经济周期的财政政策:租税是自动的、反经济周期的财政政策。

你可能已经注意到了,探讨宏观经济问题有两种时间范围:凯恩斯学派属于短期架构,而新古典学派则属于长期架构。本章将着重讨论短期、几年内的财政政策,通常是指从一次经济衰退结束到下一次经济衰退开始。

我们先来复习一下,总需求=C+I+G+X-M,也就是消费+投资+政府支出+出口-进口。在这个方程式中,有三个因素特别容易受到财政政策的影响,其中最明显的是政府支出,消费和投资也会受到租税政策的显著影响。减税可以刺激消费与投资,增税则会减弱它们。因此,财政政策有能力使总需求移动。

使社会的总需求增加或购买力提高的政策,称作“扩张性”(expansionary)宏观经济政策,或称作“宽松”(loose)的财政政策。扩张性政策包括减税与增加支出,两者都会使更多的钱流入社会。反之,用来降低总需求的政策,称作“收缩性”(contractionary)政策或“紧缩”(tight)的财政政策。增税或减少支出的政策属于收缩性财政政策,会降低社会的购买力。这种财政政策的基本目的是平衡经济衰退和扩张。

两种财政政策:自发性或权衡性

是否该调节支出或税收来影响需求,这个决策取决于当下的特定条件以及政治优先次序。重点在于提高总需求,使经济往某个方向移动。凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中反复思考一个论点,他说政府可以“在旧瓶子里塞满钞票,将其埋进废弃的煤矿坑中,再用城里的垃圾掩盖填平,通过屡试不爽的自由放任原则,把它们留给私人企业再次挖掘出来”。他以盖房子为例,说明通过提供实际利益的方式来刺激经济是更明智的,只要你的目标是提高总需求,至于要怎么做,从宏观经济的观点而言,是次要的。

如果不是要对抗失业,而是要对抗通胀,就需要一个紧缩的财政政策来降低总需求。政府可以降低支出或提高税收,而经济理论并没有指出这两者的哪种选择或哪种组合在特定或一般情况下是最好的。我们稍后将回来讨论税收与支出这两个工具之间的选择。

反经济周期的财政政策可以用两种方式实施:自发性或权衡性。自发性稳定机制是指政府的财政政策在不需要动用法律的情况下,当经济衰退时自动刺激总需求,当经济扩张时自动抑制总需求。

为了理解这是如何自动发生的,我们先想象一下经济快速增长的情况。总需求很高,即将高于潜在GDP,此时我们担心的是通货膨胀。此时,适当的反经济周期财政政策会是什么?其中一个选择是增加税收,把一部分购买力从社会中抽离出来。在某种程度上,这件事会自动发生,因为税金占居民收入的一定比例。当收入提高时,税收会跟着自动提高。因为个人所得税是累进税制,人们每多赚一美元,所需缴纳的税金就会提高一点。当然,同样的过程反过来也有同样的效果。经济收缩时,人们应纳的税金会自动下降。这有助于避免总需求减少得太严重。因此,租税是自动的、反经济周期的财政政策,或者说它是一种自发性稳定机制。

在支出面,当经济增长时,该实施哪种反经济周期政策,实际上又会发生什么事?当经济扩张,接近潜在GDP时,反经济周期的财政政策目标是防止需求增长过快而导致通货膨胀。但是,当经济很好时,人们不太需要政府的援助计划,例如社会福利、医疗补助保险与失业给付。因此,当经济好时,这类政府支出会自动减少,从而发挥了自发性稳定机制。反之亦然,当经济不佳或衰退时,会有更多的人失业且需要政府救助。政府帮助失业者和穷人的项目支出会增加,使得总需求提高(或至少使它不会缩水太多),这恰好是我们想要的反经济周期的财政政策。

近年来的经济情势在这方面提供了几个例子。20世纪90年代后期网络经济蓬勃发展时,联邦政府税收出人意料地激增。克林顿总统提出的1998年度财政预算预测会有1200亿美元赤字,但当年的税收比预期多出2000亿美元,结果产生了690亿美元的预算盈余。同样,克林顿提出的1999年度预算预测2000年是预算平衡,结果盈余2360亿美元。1998~2001年的持续盈余,使得联邦政府税收增加。2000年的联邦政府税收占GDP的20.9%。这些出人意料的高税收并非新法规的结果,而是自发性稳定机制使然,它有助于预防经济扩张太快而引发通胀。

再来看相反的例子,2009年与2010年出现了非常大的预算赤字。小布什总统最后一次提出的预算是在2009财政年度实施的,当时预测2009年的税收占GDP的18%。但是,经济衰退浪潮席卷而来,导致该年的实际税收只占GDP的14.8%。部分原因是2009年奥巴马总统上任后通过了减税案,但主因是经济衰退的恶劣程度超乎预期。当年税收的意外减少也是一种自发性稳定机制,有助于缓和经济衰退的冲击。

拉长时间来看,系统性研究说明了历年来反经济周期财政政策的影响。约翰·泰勒研究了20世纪60年代到2000年的资料,他发现,一般而言,GDP减少2%,会导致财政政策的自动补偿机制将GDP拉回1%。

考虑自发性稳定机制以及税收与支出如何自动抵消经济的消长,就会出现一个争议:国会应该更进一步采取措施吗?国会与总统应该另外制定权衡性反经济周期的财政政策,在自发性财政政策之外,试图更加稳定经济吗?回溯到20世纪60年代甚至70年代,为数众多的经济学家偏好使用权衡性政策。80年代与90年代,主流观点向另一方摆动,转而怀疑这种权衡性政策是否有用或有效。然而,在2007~2009年的经济大衰退时期,权衡性财政刺激方案再次出现了。

权衡性财政政策的难题

为什么许多经济学家都怀疑权衡性财政政策?首先,它有时机的问题。自发性稳定机制内建于支出计划与税制中,因此它在经济衰退或复苏出现时可以实时反应。相反,权衡性财政政策要到问题发生时才制定,到那时可能已经来不及了。国会要等到经济衰退或通胀出现时才会着手处理,加上起草、辩论、修正、再辩论、再修正,以及最后政府预算表决(一年只有一次)的时间,政府将财政政策付诸实施至少要一年,到那时经济问题可能又有所变化。举例来说,奥巴马政府的振兴方案在2009年2月通过法案,根据国家经济研究局对经济衰退起讫时间的研究,经济衰退会在2009年6月结束。无论奥巴马振兴方案的优缺点为何,它实施的时间根本不够长,因此不足以成为终结经济衰退的主要因素。

权衡性财政政策的第二个困难是,它会引起不受欢迎的副作用。设想政府实施宽松财政政策以试图振兴经济的情况,政府可能会因减税与增加支出而提高预算赤字。但预算赤字高也表示政府可能会吸走很多钱,而这些钱原本可用于国内投资。另一方面,政府创造出的额外需求,可能会被引导到购买进口产品而非国产产品,改善了他国经济而非本国经济,还导致了更大的贸易逆差。

权衡性财政政策的第三个困难,在于政治的本质。自从经济大萧条和凯恩斯的著作问世以来,很多经济政策制定者都要求政府制定反经济周期的财政政策,亦即在经济差时花钱,在经济好时节俭。但政治上很难这么做,为什么?想象经济飞快增长的情况,税金像洪水般涌入,经济学家说:“不要花掉这些钱!要累积非常大的盈余,削减支出并提高税收。”这是一个很好的反经济周期政策,但它在政治上不容易获得认同。当经济萎缩且资金吃紧时,经济学家说:“这是大肆挥霍的良机,我们知道收不到税金了,管它呢,花吧!”但很多公民和政治人物会说,如果人们都在不景气时勒紧裤带过日子,那么政府也应该这么做。在经济好时节制政府支出,经济差时扩大支出,这种敏锐的洞察力不是一般政治人物能有的智慧。

第四个顾虑(适用于权衡性与自发性反经济周期政策)是,这些措施有点像得了重感冒服用阿司匹林:它麻痹人的神经,让人觉得舒服些,但它其实并没有直接治疗潜在的感染。20世纪70年代,美国经济因油价大涨而停滞不前;90年代后期,网络热潮过后,美国经济受到重击;2007~2009年经济衰退,房价泡沫破灭,美国经济受到金融危机的打击。宏观经济的财政政策并不能解决下列问题:如何使美国经济不易受油价冲击,或如何应对科技股或房地产的价格泡沫,如何设计不易受危机影响的金融体系。虽然财政政策或多或少可减轻经济衰退的痛苦,但经济衰退的根本问题仍然需要通过民间市场与政府部门来解决与克服。

最后要提醒的是,刚才的讨论并没有涉及由中央银行实施的货币政策。我们稍后会详细探讨,目前我只是说中央银行决定升息或降息,提供了短期管理总需求的替代方案。降息有助于刺激总需求,升息则会抑制总需求。此外,中央银行通常会比国会的反应更快,相较于迂回冗长的预算过程,调整利率几乎可以立即执行。因此,有些经济学家认为,中央银行与自发性财政稳定机制已足以解决大部分的短期问题,而权衡性财政政策应该留给特殊或长期情况使用。

到底是要通过租税面还是支出面来实施财政政策,这个问题通常要看党派立场。保守派通常倾向于采取减税的扩张性财政政策,以及削减支出的收缩性财政政策。自由派则偏好采取增加政府支出的扩张性财政政策,以及增税的收缩性财政政策。反经济周期财政政策的理论,在这场争论中并不偏袒任何一方。因此,当经济学家对如何实施宏观经济政策意见不一致时,其实大部分原因是党派立场不同。研究经济学的目的是帮你厘清政治抉择的范围,并在抉择中做取舍,而政治抉择这件事本身仍得由你来判断。