26 政府的钱是怎么花的?

财政政策和预算赤字:财政政策是用来概括政府的租税与支出政策的一个专有名词。

尽管现实世界的经济有短期波动与长期发展,宏观经济政策仍试图将经济导上正轨,达成四个主要的总体经济目标:经济增长、充分就业、物价稳定以及国际收支平衡。本章的讨论重点将转到宏观经济政策的主要工具上。本章和后面两章将探讨财政政策,也就是政府的租税与支出政策如何影响宏观经济。随后的章节将转向货币政策,也就是中央银行如何影响国家的利率和贷款金额。

要了解财政政策的潜在力量,首先要知道政府预算有多庞大。以美国为例,最近几十年,联邦政府的支出占美国GDP的20%,而美国的GDP约占全球GDP的1/4。因此,美国政府的年度预算是全球GDP的5%。政府的支出占该国GDP的1/3、1/2甚至更高比例,在全世界都很普遍。因此,政府的庞大支出是值得关注的。

财政政策(fiscal policy),是经济学家用来概括政府的租税与支出政策的专有名词。虽然政府预算每年略有不同,但有些长期模式是可判读的。

钱花到哪里去了?

从支出面来看,美国联邦政府年度支出的主要类别是国防、养老、医疗(尤其是医疗照顾与医疗补助)以及借款利息,这些项目约占总支出的2/3。以2009年为例,联邦政府支出的18.8%是国防支出,19.4%是养老支出,21.7%是医疗支出,5.3%是利息支出,剩下大约35%涵盖预算里的其他项目。“其他项目”则包括农业、济贫计划、联邦政府员工退休福利、国际支出、太空科学、能源、自然资源、商业、住宅、社区发展、运输、教育培训、退伍军人福利、执法、政府运作费用(例如薪水与计算机)。

国防支出占美国GDP的比重略降,从20世纪50年代的10%下降到60年代的7%以及70年代的5%。到了80年代中期,比重微升,约占GDP的6.5%,在80年代后期与90年代稳定下降,2000年达到GDP的3%。然而,在21世纪最初10年,国防支出占GDP的比重回升到5%,社保退休金和医保支出占GDP的比重也逐年稳定增加。

在关于美国联邦政府支出的激辩中,某些项目的金额在联邦政府看来是小事。例如赞助国家艺术基金会,该机构的预算约为1.6亿美元,相较于2009年联邦政府总预算3.5万亿美元,这笔钱微不足道。很多人认为对外援助是政府支出中的一笔巨款,但它实际上还不到联邦政府预算的1%。相反,国防支出相当庞大,从“9·11”恐怖袭击事件以来一直在增长。联邦政府预算里最大的一部分是针对老年人的,包括社保退休金、医保与联邦政府员工退休福利,几乎占预算的一半。这种分布形态,有助于我们了解为什么联邦政府预算很难削减。削减国防支出、社保退休金及医保都是不得人心的选择,但它们是大宗预算,而其他项目都不够大,就算削减也不足以产生很大差异。

美国整体的联邦政府支出历年来呈什么趋势?首先,联邦政府支出占GDP的比重几十年来没有任何增加。回溯到20世纪60年代初期,联邦政府支出介于GDP的19%~22%之间,比80年代里根总统扩充军备时期的比重还高一些。90年代初期,政府支出约占GDP的21%~22%。在克林顿总统任内,比重稍微下降,2000年小布什入主白宫时,处于正常范围的低点。在小布什的第一届总统任期结束后,联邦政府支出回到长期范围(19%~22%)的中间地带。在2007~2009年的经济衰退期间,联邦政府支出的上涨超出历史范围,在2009年与2010年约占GDP的25%。但这两年的高支出是在特殊的经济情况下发生的,并未造成一种长期趋势(至少目前没有迹象)。

总之,很多人认为美国联邦政府支出数十年来不断失控飙涨,其实这不是事实。从占GDP的比重来看,美国联邦政府的支出在过去50年来差不多是一样的。

至于租税方面,联邦政府税收的主要类别是个人所得税、企业所得税、薪资税(用于社保退休金与医保)、消费税(来自汽油和烟酒),这些项目占总税收的95%。以2009年为例,联邦政府税收有43.5%是来自个人所得税,6.6%是企业所得税,42.3%是用于社保退休金与医保的薪资税,3%是消费税,1%是遗产税与赠与税,剩下的则由较小的税目组成,例如关税与杂费。

个人所得税是美国政府税收的最大部分,但仍不到总收入的一半。用于社保退休金与医保的薪资税,几乎和个人所得税一样大。事实上,由于高收入者支付的个人所得税较多,而每个有工作的人都要支付社保退休金与医保的税,所以,有超过一半的美国家庭在薪资税上的支出超过他们在所得税上的支出。

再来看看政治上有争议的某些税,例如遗产税,它占美国联邦政府税收的比重并不高。削减遗产税是不是个好主意见仁见智,但都不致大幅改变整体的预算情况。就像联邦政府支出一样,美国联邦政府税收占GDP的比重在过去几十年也没有任何上升的趋势。从1960年开始,联邦政府税收通常占GDP的17%~19%。这个比重在60年代略为降低,然后在70年代、80年代与90年代初期都相当稳定。90年代后期到2000年,联邦政府税收悄悄爬升到GDP的20.9%,这是1944年以来的最高水平。从历史资料来看,当时的联邦政府税收比重非常高,因此,在2000年总统大选时,小布什与戈尔都主张减税,并不让人感到意外。到了2006年与2007年,联邦政府税收占GDP的比重比18%高一点,相当接近历史平均值。2007~2009年的经济衰退使税收减少,2009年与2010年跌到15%左右。

在我们把支出面与税收面放在一起看之前,先澄清两个问题。首先,论者主张把社保退休金从联邦政府预算中抽离,毕竟它是用信托基金与个别的税收来经营的,但这不会改变社保退休金涉及法律强制课税以及国会决定支出的事实。你不能只是把这笔大约7000亿美元的税花掉,然后说:“这笔钱不是在我左边的口袋,而是在我右边的口袋,所以它对其他事情没有影响。”社保退休金与医保必须纳入联邦政府实际上所做的事情中。

其次,我们要花一点时间来探讨各州与各地的预算问题。如果把州政府与地方政府的预算合起来,大约是GDP的13%~14%,而联邦政府支出是GDP的20%。美国联邦政府、州政府与地方政府加起来的总支出占GDP的1/3左右。然而,州政府和地方政府支出的优先次序,与联邦政府支出是不一样的,尤其是在教育、刑事司法与基础建设方面。例如,州政府与地方政府的教育支出明显大于联邦政府的国防预算,也明显大于社保退休金的支出。我们将不考虑地方政府预算,因为地方缺乏宏观经济政策的执行力。联邦政府有能力管理预算赤字,相反,州政府与地方政府则根据预算平衡的原则运作。

政府预算中,每年的税收并不需要与支出完全一致。如果政府的支出超过它的税收,就会有赤字;若政府的税收超过它的支出,就会有盈余。看看过去半个世纪的赤字与盈余模式,20世纪60年代,美国政府大部分时间都在管理小规模的预算赤字,通常是GDP的1%以下。1969年是个例外,当年出现了盈余。70年代,联邦政府每年都有预算赤字,约占GDP的3%~4%。80年代,每年也都有预算赤字,在中期有几年超过GDP的5%。90年代中期,赤字突然锐减,令人震惊的是(至少对我来说),1998~2001年联邦政府出现了预算盈余。2002年,赤字再次出现,在21世纪最初10年中期通常是GDP的2%~3%,大致上与20世纪70年代的规模相同。2007~2009年经济衰退后,如同先前提到的,政府支出激增且税收下降。预算赤字暴增至历史高点,在2009年与2010年是GDP的10%。

当政府的支出超过税收时,要去哪里筹钱?答案是发行债券。你可能还记得,债券是一种金融工具,它有某个面额以及在特定时期内承诺支付的利率。假设预算赤字是5000亿美元,联邦政府就会发行5000亿美元的债券来填补缺口,然后再偿还。

政府预算如何影响宏观经济政策?

政府的税收和支出计划都要考虑如何设计,运用合理的成本达到政策的预期目标。在这里,我们不打算讨论个别政策,而是要探讨政府税收与支出的宏观经济学。我们特别想探讨的是政府预算如何影响宏观经济政策的四个主要目标。

第一个宏观经济目标是经济增长,它受到实物资本、人力资本、技术等长期投资因素的影响。政府借款与储蓄会与实物资本投资相关,它是国民储蓄与投资恒等式的一部分。这个恒等式说明,对整体经济而言,国内储蓄与外资流入(美国经常账户赤字的对立面)的资金供给量,必须等于实物资本投资与美国政府预算赤字融资的资金需求量。如果政府借了很多钱,就可能会减少私人投资可取得的资金,也可能会使政府和整体经济更依赖外资流入,因而扩大贸易逆差。另一方面,各个层级的政府的主要政策是建立人力资本,毕竟政府得提供教育以及新技术的研发资金。美国社会如果有更多的私人储蓄(这会使政府借款变少),就会对有长期回报的事情增加支出,这有助于长期经济增长。

第二个目标是:财政政策如何解决失业问题(无论是周期性失业还是自然失业)?应重新设计特定的、会影响雇用的税负以及帮助失业民众的支出计划,以降低自然失业率。另一方面,周期性失业与经济衰退有关,适当的财政政策可以增加政府支出或减少税收,以提升总需求,至少抑制周期性失业造成的失业增加。

至于第三个目标——如何降低通胀?记住,通胀是由过多的金钱追逐太少的商品导致的,此时总需求已经高于潜在GDP,因此整个消费价格都上升了。此时,财政政策可以通过减少支出或增加税收来降低总需求,这两种手段都会把钱抽出来,以避免通胀。

第四个目标是国际收支平衡。财政政策怎么会影响贸易余额呢?如前所述,因为政府借款与储蓄是国民储蓄与投资恒等式的一部分。事实上,政府借款是美国社会最大的资金需求之一。当政府资金需求量很高时(例如每年占GDP的3%或4%),会吸引外国投资。因此,高额的政府借款是和大规模贸易逆差有关的。无论是增加民间投资还是减少政府借贷,只要提高国民储蓄,就能让整个社会不那么依赖外资。

以上大致描述了财政政策的工具。就像你已经知道的,经济的短期目标和长期目标并非总是一致的,因此,在下面两章,我们将探讨这些工具的实际运作,先探讨短期,再探讨长期。